从品位制到聘任制:中国公务员制度的路径依赖

     一、中国古代公务员制度 
  “公务员”一词最早译自英文Civil Servants,代表“文职人员”。中国古代称之为“吏”,即文官,与武官相对应。公务员制度,作为行政制度的重要组成部分,是国家政治行政管理发展到一定阶段的必然产物。依据雷格斯的行政生态学的理论,中国传统社会这个“融合型”行政模式的社会里,士阶层即行政阶层较为稳定、封闭,行政与司法、立法不仅是含混不分,而且是立法、司法附属于行政[1]60-64。中国古代的选官制度,经历了世袭制、察举制、九品中正制、科举制等阶段。世袭制,基于血缘关系反映了奴隶社会宗法的分封;察举制,应封建中央集权吸纳贤才的需要经地方考察向上举荐人才;九品中正制,依据家世、道德、才能对人才高下做出的品定;科举制,开试选官先河为西方文官制度所借鉴,对现代公务员制度影响深远。 
  二、官僚制时代下的传统文官制度 
  20世纪初到70年代,韦伯的官僚制作为一种普遍的组织机制渗入一切社会组织,全球大多数国家都采用了与官僚制理论联系在一起的传统公共行政模式[2]71。官僚制以专业分工、层级制和规则非人格化为主要特征,构成了20世纪西方行政制度的基石。 
  (一)传统文官制与官僚制的契合 
  现代文官制度起源于19世纪的英国,其发展经历了从传统型权威到理性法律型权威的转变。这种转变符合韦伯官僚制理论,是官僚制理论在公共部门的具体实践的体现。政府职能多样化、社会分工复杂化的工业化社会,要求技术理性和工具理性,官僚制便成为各国公务员制度的参照坐标,常任文官制度由此建立。诞生自英国的文官制发展到官僚制时代,经过西方各国的效仿和不断演变,其常任原则、专业分工原则、竞争原则、功绩主义以及文官考试制度等方面,与官僚制理念达成了契合,文官制也因此成为官僚制体系的重要组成部分。 
  (二)传统文官制下的“通才”原则与品位分类制 
  通才原则、常任原则、竞争原则、中立原则是英国文官制度的四个基本原则。通才原则,即在选拔文官的考试中择高文化修养的人才优先录取。品位分类制,以人为中心强调人的资格条件,级别与人挂钩,利于选拔通才。现代中国公务员制度规定了职位分类法,但是受古代官吏品位分类的影响,如明清时期的九品十八级,仍然带有较多品位分类的痕迹,公务员仍分为领导与非领导职务。通才原则与品位分类提高了当时文官的文化水平,使文官的文化素质更好地适应了社会发展。传统文官制认为,最适合担任公职的就是受过优秀高等教育的通才,这后来也成为现代大学培养通才、实行博雅教育的基本理念。然而过于迷信通才后来导致了重视人文科学、轻视自然科学的偏见,使许多公共部门出现了外行领导内行的情况。 
  三、“后官僚制”时代下的雇员制、聘任制 
  官僚制一度被认为是工业社会下的一种最为完美的组织结构,然而长时间以来各种低效率的现象也渐渐显露出来,如帕金森定律等。20世纪80年代西方各国开始了行政体制的改革,展开了旨在“重塑政府”的新公共管理运动,作为官僚制支柱的文官制度首当其冲成为改革的焦点。 
  (一)“专才”原则下的政府雇员制 
  “后官僚制”时代西方文官制度改革中重要的一点,就是实现职位分类和品位分类的互补、通才与专才原则的统一。职位分类,以事为中心强调职位的性质,级别与职位挂钩,利于选拔专才。政府雇员,是政府机关以契约形式招聘的专门人才和辅助性工作人员。政府雇员在中国历史上早已有之,“白役”“师爷”“长随”等都具有政府雇员特征,其受雇于官吏但又不位列于官吏[3]26-30。现今中国的政府雇员制是在市场经济背景下,政府以雇用形式聘请人员从事专业性或辅助性工作的用人制度[4]105-110。中国目前的计划编制是对人员、机构进行计划配置和管理的手段,在于防止机构无序膨胀。然而现代政府职能多样化发展,导致公共部门日常行政管理对编制需求与编制的刚性供给的矛盾突出。由此中国各政府机关编制外雇佣的方法,对于降低用人成本、增强公务员队伍活力方面起到了一定作用。 
  (二)从政府雇员制到公务员聘任制 
  政府雇员制是中国公务员制度改革的一次尝试,近期公务员聘任制的实施则是将政府雇员制纳入正式化、规范化的轨道。政府雇员制和公务员聘任制,其最大的不同就是政府雇员一般不占用行政编制,而聘任制公务员则占用编制。政府雇员发挥着政策咨询、技术创新的重任,聘任制公务员则需担负行使公共权力、提供公共服务的职责[5]15-17。中国公务员任用制度目前分为四类:选任制、委任制、考任制、聘任制。选任制公务员任期一般就是选举间隔时间;委任制公务员和考任制公务员一经录用,无法定事由不经法定程序不得辞退;聘任制公务员的任期由聘任合同中约定,任期有较大的弹性。公务员聘任制基于分类管理和契约理念等特点,逐步健全了公务员的退出机制[6]140-146。 
  四、中国公务员制度路径依赖下的变革 
  路径依赖由新制度经济学家诺斯提出,认为一个国家的制度变迁存在着“路径依赖”,一种制度一旦形成就如同进入一种特定的路径,在一定时期内影响其后的制度选择。中国公务员制度的变革,既非纯粹的制度移植也非传统回归,其带有独特的路径依赖和制度惯性。中国历史上各种正式、非正式的制度性资源禀赋,是路径依赖产生的原因,亦是当今中国本土性制度资源。随着政府雇员制、聘任制在西方国家广泛推行,当下中国所欠缺的正是文官制所强调的专业分工、功绩主义与理性规则,应在充分发挥文官制精髓的同时,有范围、有步骤地推进聘任制与现有制度的逐步融合。

      (一)重视传统文官制下常任制的主体作用 
  目前一定时期内中国公务员制度仍需坚持常任制、考任制的主体地位,其还无法完全摒弃和超越传统的文官制度。当西方进入后官僚制时代、批判官僚制的时候,中国还需构建韦伯理想意义上的官僚制。常任原则,是英国文官制度的基本原则,而常任制,也是行政管理和公务员制度发展到一定阶段的产物,是适应现代行政管理发展趋势的。目前中国虽然初步建立起现代常任公务员制度,但远没有完善。传统文官制度下常任制的精髓是功绩制、专业化、规则理性。中国上千年的人治而不是法治的传统,还难以达到官僚制以规则替代人情的阶段,更不存在西方所批判的官僚制“过度理性”的基本国情。而在人情至上的社会环境下,考任制又是目前相对公平的制度选择。 
  (二)制度移植下聘任制、雇员制与现有制度的融合 
  公务员聘任制、政府雇员制,都是新公共管理理论倡导破除职位垄断、引入竞争机制的实践产物,其使传统的行政隶属关系变为市场化的劳动雇佣关系,实现了公务员资源配置的市场化,利于完善公务员的退出机制。然而,聘任制需考虑推广实行的范围,公务员制度应符合分类管理的原则,其必须考虑综合管理类、专业技术类、行政执法类公务员的适用和管理,避免出现外行领导内行、专业人员不被重视的局面。此外,聘任制、雇员制,都属于行政关系市场化范畴,而中国的公务员编制又是计划编制体制,当下编制内、外人员并存这种“计划—市场”的双轨体制就是路径依赖的结果[7]10-14。由此务必逐步、有范围地推进聘任制与现有“滞后”制度的融合,达到制度移植与观念变革的契合。 
  (三)路径依赖下文官职业伦理的回归 
  西方文官制变革中,各国把文官职业伦理放在非常重要的位置,把职业伦理看作是公职人员从事伦理行为、维护公共威信的内在义务和责任[8]101-104。自古以来,德性主义与政治伦理化便是中国古代政治的主要特征,其把道德作为所有社会思考的起点和最终归宿,政治上主张德主刑辅,政治与道德相互融合、相互包容,以道德评价作为政治清明的主要标准。中国德性主义与政治伦理化的制度路径依赖,亦是当前中国公务员制度变革的本土性制度资源。加强伦理法制化,建立和完善文官职业伦理相关法律法规,实现伦理与制度的真正统一,正是中国公务员变革过程中的重点。 
  参考文献: 
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  [4]胡仙芝,余茜.从政府雇员制到公务员聘任制——公共部门人力资源管理的制度完善与创新[J].江苏行政学院学报,2009(5):105-110. 
  [5]李汉卿,李呈阳.政府雇员制与公务员聘任制之比较[J]湖北社会科学,2008(6):15-17. 
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  [7]陈发美,谢宝剑.中国地方政府聘用制度变迁的逻辑——基于路径依赖理论的研究[J].北京行政学院学报,2013(3):10-14. 
  [8]秦勃.全球化语境下西方文官制度的嬗变与重构[J].理论导刊,2011(7):101-104.