农村土地流转研究

一、引言 

  土地流转是指土地使用权流转,土地使用权流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。 

  20世纪80年代,家庭联产承包责任制激发了农民的生产积极性,在促进农业生产力发展的同时,也逐步形成了耕地细碎化的特征。随后30多年的现代化进程中,尽管转移了大量农村劳动力,农民工总量达到2.74亿,但因为城乡二元制的限制,大部分农民工无法切断与土地的联系,造成土地撂荒和土地生产力下降的不良后果。目前新生代农民工中,绝大部分欠缺务农技能,且无返乡务农意愿,农业劳动力老龄化问题突出,因此,未来谁来种地、如何种地的问题被提上日程。为解决耕地方面的一系列矛盾,2008年起,国家明文要求“搞好农村土地确权、登记、办证工作。完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等’’,这一文件的出台,为农村土地流转奠定了基础,我国农村土地合法流转也拉开了序幕。农村土地流转是实现农业现代化的关键环节,科学的农村土地流转可以使农地适度集中,满足统筹城乡用地需求,促进农民由土地实物保障向价值保障转换,保护农民利益,推动农村经济发展。 

  二、湖北省农地流转现状 

  近年来,湖北省农村土地承包经营权流转呈上升趋势,流转面积大幅度增加,流转程度的地域分布有一定差距,主要的流转形式为转包、出租、转让、入股和互换五种,并在流转过程中,开拓创新。尽管农地流转市场化程度逐渐提高,但私人流转的农地量仍旧处于主导地位。为响应国家政策,农地确权和交易程度正在进一步深化。 

  省农村经管局最新数据显示,截至2014年底,全省农村承包耕地流转面积达1475.4万亩,占全省承包耕地总面积的32.6%,超过全国平均水平4个百分点。从土地流转地域分布上看,流转率较高的分别如下:鄂州耕地流转率在40%左右,武汉、黄石在30%左右,襄阳、孝感、咸宁、仙桃、天门在20%左右,武汉城市圈中,除咸宁外,其他7个地区均超过了全省平均流转率。 

  近年来,湖北省各地积极探索推广转包、出租、转让、入股、互换等农村土地流转模式,加上农户、亲友之间的随机流转和季节性流转等,流转面积较2010年翻了三番。一般流转每亩年租金在300元左右,条件好的田地年租金每亩可达600元以上,一田难求的现象时有发生。 

  湖北省在推进农村土地流转的实践中,因地制宜地创新出一些有特色的流转模式,如探索出的专业大户土地股份合作、农机专业合作社、社区股份合作社、龙头企业合作社。特别是农机专业合作社模式,得到了国务院领导的高度评价,被誉为现代农业的样板。 

  全省农村土地承包经营权流转逐渐步入市场化、规范化轨道。目前全省土地流转服务平台基本建成,逾千个乡镇土地流转服务平台覆盖九成以上乡镇。土地流转服务组织促成的流转达543万亩,占流转总面积的36.8%。不可否认的是,我省土地流转相当部分还停留在私人流转模式上,急需进一步向政府主导模式转变,逐渐演变成市场导向模式,最终实现土地流转市场化、规范化的目标。 

  全省农村综合产权交易也随之进入快车道。湖北省已建成18家农村综合产权交易中心,累计组织产权交易10.8万宗,交易金额153.3亿元,农村土地经营权抵押贷款20亿元。 

  三、湖北省农地流转存在的问题 

  1.农地流转程序不规范 

  湖北省农村土地流转程序不规范主要可分为流转手续的不规范和流转主体的不规范。 

  在流转手续方面,部分农户在进行土地流转时不签订书面合同,仅通过口头协议、第三方证明等方式来达成协议,具有很强的随意性;而在多数已签订合同的农户中,协议权责不明确、条款不清晰且未经过鉴定和公证的现象也经常发生,致使日后合法权益得不到维护。据2011--2013年相关数据显示,湖北省签订流转合同的耕地面积为27.3万、36.1万、40.2万公顷,占当年流转总面积的61.45%、63.25%、61.92%。可以看到,3年间通过签订合同进行农地流转面积比例在60%左右,其余均靠私人主导进行流转。鉴于依靠亲缘关系的农地流转、基于经济效益的农地流转和政府主导的农地流转并存,这种流转手续的不规范导致了农地流转市场乱象丛生,为长久的经济发展埋下了重大安全隐患。 

  在流转主体方面,法律规定农村土地承包经营权流转主体只能是农户,而实际农地流转中,乡镇政府、村集体组织代替农户签订土地流转合同的现象屡见不鲜,少数地区甚至存在行政强制流转和以流转代替征地的情况,导致农地纠纷大幅度增加。 

  2.农地流转机制不健全 

  尽管省内大力推进农村土地流转的市场化、规范化,农地流转仍然存在市场化运转机制不健全、市场准人机制不健全的问题。 

  在市场化运转机制方面,部分镇一级土地流转服务机构有如虚设,村级土地流转机构普遍没有建立,由镇政府创设的农地流转信息网基本闲置,网页长时间不更新,导致多数村镇土地流转的供求信息无法顺畅流通。据学者走访发现,近一半的农户无法获得周边农地流转的信息,部分承包商也没有直接途径获取流转信息。长此以往,农地流转效率低下。 

  在市场准入机制方面,部分村镇在进行农地流转前未对受让主体(专业大户、企业等)进行经营资格、经营能力的审查和评估。这种情况可能导致承包商将由于自身原因产生的经营亏损转移給农户,拖欠农户流转费用甚至一走了之,对农户造成巨大的损害。 

  3.土地流转“非粮化”

农村土地流转“非粮化”倾向不仅存在于湖北省,很多省份都存在这种倾向。在湖北省内,相当部分流转的土地没有用于生产粮食,承包商利用这些土地进行经济效益更高的投资,如种植经济林木、药材花卉培育、畜牧业生产和渔业养殖等,更有甚者将耕地直接转化为建设用地。“非粮化”倾向不仅影响全省乃至全国的粮食增产,打击农民种粮积极性,而且对土地本身具有强烈伤害,影响二次耕种。 

  究其原因,可以发现:当前即使采用先进的技术和物质手段,也很难让种粮收益翻番。以理性经济人假设为基础,大家选择种植比粮食效益更高的非粮作物,这是“非粮化”倾向的直接原因。那么只有解决现实与经济效益之间的矛盾,才能弱化这种倾向。 

  4.农民权益未得到保障 

  农民权益没有得到良好保障也可算作流转机制不健全的后果,根据湖北省的实际情况,暂且将未得到保障的农民权益分作两部分:农地流转纠纷增加带来的权益无法保障和失地农民的权益无法保障。 

  在农地流转纠纷方面,近几年一直呈现上升趋势。常见的土地纠纷可包括农地流转纠纷、农地承包纠纷和其他农地纠纷。因为这方面数据的查找难度较大,只找到2009---2011年间的记录,在三种基本的土地纠纷中,农地流转纠纷由2009年28.9%的占比上升到2011年38.6%的占比,长此以往形势不容乐观。在这类纠纷中,又可划分为政府、村委会侵害农民权益,违背农民流转意愿发生的纠纷和承包商侵害农民权益发生的纠纷。除非基层土地流转平台更加完善,这些纠纷才能得到合法、有序解决。 

  农村土地流转加速,既带来农村劳动力进一步兼业化和向城镇转移加速的趋势,也带来农村留守群体的隐性失业问题。对于失地农民来说,将土地流转给别人,想出去打工却因为个人及家庭因素无法外出。倘若无法解决这部分群体的就业问题,很容易形成农民就地就业的强烈诉求,发生中途退出土地流转、强行要求进入承包商企业就业等社会事件,既无法保障农民权益,也无法保障承包商权益。 

  四、湖北省农地流转存在问题的解决对策 

  1.规范土地流转程序,完善相关法律法规 

  在规范土地流转程序上,首先要规范流转合同。合同作为一种规定双方权利和义务的协议,具有法律效应。规范的农地流转合同能够促进农地市场的发展,省内各地IX+地流转职能部门,特别是地方政府和村委会应当结合地方实际,提供合同模板,引导农民正确、规范使用流转合同,并做好相应备案。其次,对于规范流转主体,要积极推进农地确权工作,保护农民的主体地位。农村土地所有权归集体所有、经营权归农民所有的权利分离现象导致了土地流转实际操作中的主体偏离。通过确权确地,颁证到户,可以确定农户在农地流转中的主体地位。最后是规范政府、村集体在农地流转中的角色定位,强化引导职能,弱化强制职能,尊重农户的自主意愿。 

  在完善相关法律方面,旨在解除土地流转双方忧虑。土地流转相关法律的缺失导致在实际操作中不规范,双方的约定主要体现在民间化、口头化、短期化和随意化上,没有法律合同的支持,任何一方的毁约都会带来不良影响,这种不规范行为制约着土地健康流转。相关立法机构应当加速这方面的法律建设,为合法而有序的农地流转提供制度基础。 

  2.发展中介服务组织,打造一条龙连锁服务 

  湖北省农村土地流转市场的完善与发展离不开信息和服务。中介服务组织在农地流转市场中能够发挥搜集信息、组织谈判、订立合约和监督合约执行的作用,从而降低交易费用,是一种有效率的组织形式。农村土地流转市场的正常运行还需要使土地流转价格公正、合理地反映市场供求关系,土地资产评估机构科学估价,信息服务机构及时准确地传递流转价格变动信息,都可以弱化农户在流转博弈中的弱势地位。此外,法律服务机构要引导土地流转各方规范合同签订,调解土地流转中的纠纷;土地金融服务机构应调动土地、资金、劳动力和技术等生产要素相结合,产生最佳经济效益。 

  3.防止流转“非粮化”,调节土地流转收益 

  防止流转土地“非粮化”,严守耕地红线。在社会资本下乡浪潮中,要防止一些企业借土地流转之名,行资本运作之实,使流转的土地呈现“非粮化”倾向,所以要加强土地流转后的监管力度,保障土地流转工作健康持续地发展,确保国家粮食安全。 

  调节土地流转收益,对于调动农民土地流转积极性和提升农地规模效应都有积极作用。改善利益分配格局关键在于建立长效的土地流转经营机制,让农民参与到农村土地流转之中,如让农民以股份形式参与到流转之后的经营当中。湖北钟祥有以村集体经济组织主导的“彭墩模式”,湖北孝南有以土地股份合作社主导的“春晖模式”,湖北天门有以农机专业合作社主導的‘哗丰模式”等。无论哪种模式,都通过租赁加入股的方式,大规模流转农民承包的土地,从而抑制了耕地细碎化,实现农地规模效应的同时,增加农民收入。 

  4.建立有偿退出机制,设立替代性社会保障 

  由于失地农民群体的大范围存在,如何使这个群体能有序地退出耕地是我们不可忽视的工作。当前,推动农民退出农地经营予以的补偿普遍较低,要真正调动农民的积极性,还应根据市场需求,建立长久有效的有偿退出机制,让长期外出务工、愿意流转承包权或交出宅基地的农民成为真正意义上的新市民,让农地资源对于农户的意义由生产性功能向保障性功能转换。为解决失地农民的后顾之忧,还需要设立足够的替代性社会保障,如非农就业、养老、医保等。其中,失地农民养老保险制度的推行尤为重要。为了保障失地农民的权益,我国各地已相继出台了失地农民养老保险制度保障失地农民的权益。各地政策实施有所不同,一般按照不同的年龄段采取不同的缴费比例,按各地的经济发展水平确定缴费数额,并且逐步提高失地农民养老保险的统筹层次。